¿Cómo crear políticas públicas costo-efectivas y de impacto?

Debemos encontrar y promover soluciones innovadoras y efectivas para los problemas globales de pobreza, generando evidencia para mejorar su impacto. Liderar proyectos de evaluación de impacto, buscando mejorar el impacto de políticas públicas creadas para combatir la pobreza. La meta debe ser cerrar las brechas entre la academia y las políticas públicas para el desarrollo. 

Manuel es un estudiante de secundaria que pertenece a una familia de bajos recursos. Como él miles de jóvenes enfrentan una pregunta cada día, ¿debo seguir estudiando o debo ponerme a trabajar? Manuel piensa que si trabaja va a ganar dinero para ayudar a su familia, sin embargo, las estadísticas demuestran que si Manuel siguiera estudiando podría acceder a un ingreso mucho mayor.

La historia de Manuel nos habla de la deserción escolar, uno de los muchos problemas que enfrentamos en el Perú. Es responsabilidad del gobierno abordar estas problemáticas para garantizar una vida digna a todos los ciudadanos. Para ello el gobierno hace política pública. La política pública son intervenciones que cambian la vida a millones de personas. La inversión que hace el gobierno en política pública no es menor. El presupuesto de gastos para el 2017 fue de 142 mil millones de soles, cerca del 20 por ciento del pbi.

Si estas intervenciones afectan a tantas personas y además invertimos tantos recursos en ella, es fundamental que la política pública sea costo-efectiva, es decir, que tenga un gran impacto, a la vez que usamos los recursos de forma eficiente. Ustedes dirán eso es obvio, pero en el sector público no siempre lo es, entonces la pregunta es cómo podemos diseñar políticas costo-efectiva para solucionar los grandes problemas sociales que enfrentamos.

La política la hacen los técnicos y los políticos de las entidades públicas, a veces en alianza con externos, como por ejemplo, empresarios o sociedad civil. Para hacer políticas se usan varios insumos, el sentido común, la intuición, la experiencia, sin embargo, el sentido común no siempre funciona o es cierto, la intuición puede fallar y lo que mi experiencia funciona en un sitio puede no funcionar en otro, entonces si nos basamos en estos insumos corremos el riesgo de terminar con políticas que no funcionan, que malgastan los recursos del estado o peor todavía que tiene un efecto negativo en las personas.

Es muy importante que tengamos información certera sobre si una política funciona o no funciona, antes de invertir millones de soles en ella. Para ello la ciencia ha desarrollado una metodología muy potente, las evaluaciones de impacto experimentales. Estas han sido usadas por la medicina desde hace mucho tiempo bajo el nombre de ensayos clínicos. 

Supongamos que queremos desarrollar un medicamento para curar la gripe. Lo que haríamos sería seleccionar personas con gripe, y por sorteo los dividimos en dos grupos. Un grupo que recibe la medicina y otro grupo que no lo recibe. Si los que recibieron la medicina mejoran, en comparación con los que no la reciben, podemos concluir que la medicina funciona, y entonces se comercializará en las farmacias y se recetará en los hospitales. Esta metodología ha sido tan exitosa y tan confiable que todos los fármacos que consumimos, pasan por este proceso. 

Podemos usar las evaluaciones de impacto para solucionar los problemas sociales que enfrentamos. Proponemos usar las evaluaciones de impacto para innovar en política pública. Esto se puede hacer, creando equipos de académicos expertos en evaluación de impacto y técnicos del gobierno que juntos proponen nuevas ideas de política, que son probadas a través de la evaluación de impacto y si funcionan las llevamos a nivel nacional. Si no funcionan, las descartamos. De esta manera generamos un modelo de innovación, con alto potencial de impacto, que además nos permite hacer un uso eficiente de los recursos. Les voy a presentar dos ejemplos peruanos, que no solo demuestran que esto es posible en el Perú, sino que además ya están ayudando a muchas personas. 

Volvamos a la historia de Manuel, como él miles de jóvenes se enfrentan a la pregunta de si debo seguir estudiando o ponerme a trabajar. El 12 por ciento de los estudiantes en el Perú, a nivel nacional, deja la escuela antes de los 13 años, el 17 por ciento nunca terminará la secundaria. Entre 2014 y el 2015, 178 mil estudiantes dejaron la escuela. Además, la deserción escolar puede estar relacionada con el trabajo infantil, 832 mil niños y niñas entre 6 y 13 años trabajan en el Perú, sobre todo en zonas rurales.

Los investigadores hicieron un equipo de trabajo con los técnicos del Ministerio de Educación y se pusieron a pensar en políticas innovadoras que podrían ayudar a resolver este problema. Lo primero que hicieron fue analizar la naturaleza del problema, porque los estudiantes abandonan la escuela. Bueno, tiene que ver con que los estudiantes piensan que están perdiendo dinero por estudiar, no son conscientes que cuanto más estudio mayor va a ser mi ingreso en el futuro. Lo que los estudiantes creen que van a ganar, es mucho más bajo que lo que pueden ganar en promedio, para diferentes niveles educativos: sin secundaria completa. con secundaria completa, educación técnica superior, y universitaria. Para los diferentes niveles de educación existe una brecha entre lo que el joven cree que va a ganar y lo que podría ganar en promedio.

Es cierto que no todos los jóvenes dejan de estudiar por este motivo. Hay otros que dejan de estudiar porque no tienen recursos, por ejemplo, para acceder a la educación superior, sin embargo, el gobierno tiene becas que les podrían ayudar con eso, pero ellos no las conocen. 

En base a este análisis del problema, el equipo propuso una política innovadora. Entreguemos información a los jóvenes sobre los beneficios a la educación, económicos y sociales, y sobre las becas. Pero ahí surge un segundo problema, cómo hacemos para entregar esa información a todos los jóvenes del país. Lo que se decidió fue hacer una telenovela que contaba la historia de jóvenes en una situación similar, y que además incluía, de una forma sencilla y comprensible, la información sobre los beneficios de la educación y las becas. Bueno, entonces ya tenemos una idea que creemos que puede funcionar, pero hay que probarla. No podemos quedarnos con la intuición, no saber qué va a pasar, y esto es justo lo que hizo el equipo de investigación. Hicieron una evaluación de impacto experimental para probar la efectividad de esta idea. Para ello, escogieron un grupo de escuelas, y por sorteo, a algunas les dieron la telenovela y a otras no, y las compararon dos años después.

Los resultados preliminares son muy alentadores, en las escuelas que vieron la telenovela disminuyó en 19% la deserción escolar, pero no sólo eso, sino que además los estudiantes incrementaron su rendimiento académico y disminuyeron las horas que dedicaban al trabajo. Gracias a la evaluación de impacto, se pudo probar si esta idea era buena, y en base a esta información el Ministerio de Educación está considerando tomar una decisión para llevarlo a escala.

El segundo ejemplo tiene que ver con la necesidad de tener mantenimiento, de tener infraestructura educativa en buenas condiciones, para ello el Ministerio de Educación asigna 600 millones de soles anualmente que son gestionados por los directores de las escuelas, sin embargo en el 2014, el 15 por ciento de los directores no usaron estos fondos. Esto implica que alrededor de 6000 escuelas se quedarán con una infraestructura en malas condiciones, aunque existía el presupuesto.

Entonces los investigadores trabajaron con el Ministerio de Educación para crear un equipo que pensara políticas innovadoras que podrían resolver este problema. Lo primero que se hizo fue preguntarnos por qué los directores no usan estos recursos si son buenos para sus escuelas. Bueno, esto tiene que ver con las limitaciones que enfrentan los directores. Muchas veces tienen tantas tareas que les cuesta priorizar este programa y no lo llevan a cabo. Algunos piensan erróneamente que los directores no hacen este programa, entonces ellos tampoco lo hacen. 

En base a este análisis de la problemática, propusimos una política innovadora que consistía en entregar mensajes a los directores para corregir estas limitaciones. Los mensajes se dividían en dos tipos: mensajes sancionadores que les recordaban a los directores cuáles son las sanciones si no usan esos fondos, y los mensajes no sancionadores, como por ejemplo, les decíamos todos los directores avanzan súmate tú también. Nuestra intuición en el equipo, en general, es que quizás los sancionadores podrían ser más efectivos que los no sancionadores. Para entregar los mensajes usamos mensajería de texto enviandolos a los celulares de los directores. Esto es una estrategia muy barata, cuesta un sol aproximadamente cada mensaje, además esto permite llegar de forma masiva a todos los directores.

Nuevamente tenemos algo que parece una nueva idea, pero hay que probarla, hicimos la evaluación de impacto experimental, dividimos a los directores en dos grupos, uno que recibía los mensajes de texto de diferentes tipos, y otro que no recibía mensajes de texto, y los comparamos. Los resultados mostraron que con solo tres mensajes de texto disminuimos en 20% el número de directores que no regresaban el mantenimiento. Un resultado muy interesante fue que los mensajes no sancionadores eran más efectivos que los sancionadores. Eso hizo que cambiaran algunos de nuestros paradigmas y que mejoraremos la comunicación con los directores. Gracias a la efectividad de esta política y a su bajo coste, el Ministerio de Educación la ha llevado a nivel nacional.

Entonces estos dos ejemplos, muestran el alto potencial de innovación que tienen los equipos de académicos y de técnicos del gobierno, que son capaces de pensar fuera de la caja y probar nuevas ideas con la evaluación de impacto. En el Perú tenemos el orgullo de ser pioneros en esta forma de hacer política. Un ejemplo de ello es el Minedulab, el laboratorio para la innovación de política educativa. Minedulab ha diseñado 10 políticas innovadoras hasta la fecha, dos de las cuales son las que acabo de presentar. La buena noticia es que otros ministerios están incorporando esta herramienta, y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social lanzó en 2017 el Aynilab Social. 

Cuando pensamos en innovación nos viene a la mente las grandes empresas de tecnología, pero hay que reconocer que el sector público y la academia, se ha convertido en un foco de innovación que no sólo está desarrollando políticas de última generación que es reconocida a nivel mundial, sino que además está ayudando a mejorar la vida de millones de personas.